France-législatives: une majorité relative pour Macron: que se passe-t-il en cas de majorité relative ?

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[MISE À JOUR 20 JUIN 2022. L’article a d’abord été publié la veille du second tour des élections législatives du 19 juin. L’hypothèse qu’il évoquait au conditionnel s’est bien produite : d’où quelques révisions pour en tenir compte.]

La coalition « Ensemble ! (majorité présidentielle) » a obtenu le plus d’élus à l’Assemblée nationale mais sans atteindre le seuil de majorité absolue de 289 députés. Après avoir beaucoup discuté de la cohabitation, la question d’une autre hypothèse, moins connue, se pose donc : que se passe-t-il en cas de majorité relative ?

La « majorité relative » signifie que la coalition soutenant le gouvernement est minoritaire, avec moins de la moitié des parlementaires, et donc que le total des autres est supérieur au sien, MAIS que les oppositions sont divisées et ne peuvent former une majorité absolue alternative. La fragmentation des forces parlementaires fait qu’il y a un bloc gouvernemental qui est devant chacun des autres blocs, mais qui peut être mis en minorité par l’addition de ces autres blocs.

La difficulté est que, pour légiférer, il faut bien une majorité « positive » en faveur de textes : si tous les blocs en présence votent les uns contre les autres, aucune initiative ne peut recueillir plus de « pour » que de « contre ». Autrement dit, il faut qu’au moins deux d’entre eux – ou plus selon la configuration – convergent dans une même direction, et non pas seulement pour en bloquer une autre. En régime parlementaire, s’ajoute le fait que le gouvernement peut être renversé par une majorité d’élus : l’existence même du gouvernement nécessite qu’il y ait une majorité qui au moins consente à son maintien, qui ne le contraigne pas à la démission.

Quatre blocs principaux composent l’Assemblée nationale sortie des urnes des 12 et 19 juin 2022. La coalition de la dite « majorité présidentielle », avec environ 245 députés (42%), est assez loin de la majorité absolue. Les partis de la Nouvelle Union Populaire Écologique et Sociale, avec environ 150 membres (26%), sont le deuxième bloc le plus nombreux. Le Rassemblement national obtient de loin le plus grand nombre de députés de son histoire avec presque 90 sièges (15%). Enfin, la droite traditionnelle, autour de LR et de l’UDI, résiste assez pour avoir environ 75 élus (13%). Le reste se compose de divers élus régionalistes ou indépendants de gauche, du centre ou de droite. Bien sûr, rien ne garantit que ces quatre blocs restent parfaitement compactes, d’autant que trois sont des coalitions. Mais ils sont le point de départ de cette législature, les forces constituées avant les élections.

Alors, comment faire ? Lorsqu’aucune des forces politiques ou des coalitions constituées avant les élections législatives n’a une majorité absolue lui permettant de conduire sa propre action, quelles sont les solutions ? Elles sont au nombre de quatre.

L’absence de majorité absolue en régime parlementaire : quatre solutions

La première solution est la formation d’une nouvelle coalition, post-électorale cette fois, entre assez de blocs en présence pour atteindre la majorité absolue : un contrat de gouvernement pour partager les responsabilités ministérielles et établir un programme commun d’action publique, plus ou moins durement négocié. Une coalition formée après les élections est par nature moins stable, mais tant qu’elle existe, elle règle la question, puisqu’une majorité absolue existe alors.

La deuxième solution est celle du soutien sans participation au gouvernement d’assez de blocs pour atteindre le seuil de majorité absolue, permettant au gouvernement de se maintenir et de mettre en œuvre toute ou partie de sa politique. Un tel soutien formellement négocié et acté peut être plus ou moins large : il peut s’agir d’un accord au moins pour ne pas faire tomber le gouvernement, éventuellement pour adopter ses budgets, ou encore un programme législatif – plus l’accord est large, plus la distinction avec la coalition devient ténue, et se limite simplement au fait que tous les partenaires de la coalition ne sont pas présents au gouvernement.

La troisième solution est celle du gouvernement minoritaire sans accord formel de soutien sans participation permettant de dépasser le seuil de majorité absolue, mais n’étant pas renversé tant que ses opposants ne se coalisent pas pour le faire tomber et parvenant à trouver des majorités d’idées pour faire adopter des textes. Un tel gouvernement minoritaire peut bénéficier de la « neutralité » prudente d’une partie des oppositions lors des votes engageant sa responsabilité, et réussir à passer des compromis au cas par cas pour l’adoption des lois.

Par définition, un gouvernement minoritaire ne peut gouverner que si la fragmentation des forces parlementaires s’accompagne d’une capacité minimale à s’accorder entre plusieurs blocs pour que l’abstention au moins, voire le soutien, d’une partie suffisante de l’opposition lors de certains votes permette au gouvernement de n’être pas renversé et d’adopter des textes. Aucun système ne peut fonctionner si aucune majorité positive n’est possible : dans ce cas, la paralysie est inévitable, à laquelle s’ajoute l’instabilité du gouvernement en régime parlementaire.

Mais le régime parlementaire détient aussi une quatrième possibilité : la dissolution. Elle existe pour mettre de la souplesse dans le système institutionnel, de l’huile dans les rouages : si une assemblée ne permet vraiment pas de garder un gouvernement et de légiférer, alors la possibilité existe de la renvoyer devant les électrices et électeurs, qui prendront une nouvelle décision en ayant connaissance de ce que les membres de la précédente assemblée ont fait ou n’ont pas fait. La limite est évidemment que rien ne garantit que l’assemblée suivante ait une majorité absolue.

L’expérience de la majorité relative sous la Ve République

Le rappel s’impose : la Constitution de la Ve République a précisément été conçue pour faire face à l’absence de majorité absolue. En 1958, le « fait majoritaire » n’est pas du tout une réalité, bien au contraire, il est un rêve désirable mais inatteignable pour les constituants, puisqu’à l’époque, la France n’a jamais connu de majorité stable tout au long d’une législature.

D’où le déploiement d’ingéniosité constitutionnelle pour stabiliser autant que possible le futur gouvernement, malgré la fragmentation de l’Assemblée nationale : encadrement très strict des pouvoirs du Parlement et des modalités de mise en œuvre de la responsabilité du gouvernement pour conférer à celui-ci une certaine autonomie, moyens très importants d’intervention de l’exécutif dans la procédure législative, lui permettant notamment d’imposer une logique de « tout ou rien », contraignant les parlementaires d’accepter ou de refuser ses projets en bloc.

Deux points principaux. D’abord la motion de censure : si le gouvernement n’est pas obligé d’engager sa responsabilité sur son programme ou une déclaration de politique générale, l’Assemblée peut prendre l’initiative de le contraindre à la démission, mais la motion de censure doit être votée par la stricte majorité absolue des membres qui la composent, et non par une simple majorité de suffrages exprimés. En effet, les députés ne votent pas « pour » ou « contre » la motion de censure : soit ils votent pour, soit ils ne prennent pas part au vote. Autrement dit les opposants doivent activement et majoritairement exprimer leur souhait de censurer le gouvernement : une volonté de s’abstenir revient à le laisser en place.

Ensuite, le fameux article 49 alinéa 3 : le gouvernement peut engager sa responsabilité sur un texte de loi qui, faute d’adoption d’une motion de censure dans les conditions précitées, est considéré comme adopté par l’Assemblée nationale. Le « 49.3 » substitut donc à un vote sur un texte de loi un possible vote de censure, avec un seuil de majorité plus contraignant pour le rejet. Si une partie des députés sont prêts à voter contre un texte mais ne sont pas prêts à aller jusqu’à renverser le gouvernement le « 49.3 » lui permet donc de passer en force.

Encore une fois, cependant, quels que soient les efforts de rationalisation du parlementarisme faits par les constituants de 1958, le maintien d’un gouvernement et l’adoption d’une législation suppose tout de même au minimum que, malgré la fragmentation des groupes parlementaires, des convergences au moins ponctuelles soient possibles entre eux, fut-ce par l’abstention neutre des uns ou des autres, surtout lors des votes sur une motion de censure.

Autrement, si l’Assemblée nationale rendait totalement impossible la vie à tout gouvernement, quel qu’il soit, alors la seule possibilité serait sa dissolution : la Constitution de 1958 en fait un pouvoir propre du Président de la République lui permettant, en tant qu’arbitre garant du fonctionnement régulier des pouvoirs publics, de renvoyer les députés à leur responsabilité – et à leurs électeurs. Le droit de dissolution constitue tant un moyen de pression pour inciter les députés à rechercher la stabilité, qu’une solution de dernier recours quand les autres ont échoué. Toutefois, le Président ne peut faire usage de son droit de dissolution plus d’une fois par an.

Dans la pratique, comment cela s’est-il passé ? Aux premières élections législatives en 1958, aucune majorité évidente n’émerge, mais le gouvernement du général de Gaulle, conduit d’abord par Michel Debré, rassemble l’UNR des gaullistes, arrivée en tête à l’Assemblée, avec les partis traditionnels de la droite et du centre, la coalition ayant ainsi une majorité absolue. Majorité toutefois extrêmement remuante et fragile, qui éclate en 1962 avec l’adoption d’une motion de censure contre Georges Pompidou.

Néanmoins et contrairement aux craintes des constituants, à partir des élections législatives de 1962 provoquées par la dissolution de l’Assemblée prononcée par le général de Gaulle, toutes les législatures successives ont connu une majorité gouvernementale absolue, restée stable de l’élection jusqu’au terme du mandat : c’est le fameux « fait majoritaire ». Y compris lorsqu’est élue une majorité absolue, courte mais réelle, opposée au Président de la République, en 1986 pour la première fois, lui imposant de nommer un adversaire politique comme Premier ministre.

Le seul cas particulier se produit, justement, tout de suite après la première cohabitation : l’expérience d’une majorité relative lors de la IXe législature (1988-1993). Que s’est-il passé ?

À l’issue des élections législatives anticipées des 5 et 12 juin 1988, le groupe socialiste est très proche de la majorité absolue de 289 sièges mais sans l’atteindre, avec 275 députés. Il existe bien une courte majorité de gauche avec les 25 députés communistes, mais non seulement le PCF ne participe plus au gouvernement depuis 1984, mais de plus il n’a aucun accord formel de soutien sans participation avec les socialistes et se déclare en-dehors de la majorité.

Trois autres groupes existent : composante de l’UDF, le Centre des démocrates-sociaux (CDS) se détache de cette dernière et forme le groupe de l’Union du centre (UDC), composé d’une quarantaine de députés, plus ouvert à répondre favorablement aux signes d’ouverture lancés par le gouvernement socialiste. Les groupes de l’UDF et du RPR représentent plus de 220 députés à eux deux. À noter : compte tenu de la vingtaine de députés non-inscrits, des élus indépendants « divers droite » et « divers gauche », notamment de la Réunion et de la Polynésie française, l’ensemble des quatre autres groupes que le PS ne dépasse pas non plus la majorité absolue.

Pendant la IXe législature, plusieurs facteurs permettent aux gouvernements socialistes Rocard, Cresson, Bérégovoy, de gouverner malgré tout, bon an mal an. D’abord, même s’ils ne sont pas liés au gouvernement par un accord de soutien sans participation, les communistes rechignent, la plupart du temps, à voter les motions de censure de la droite. Ensuite, le PCF d’un côté et l’UDC de l’autre sont capables de voter les textes du gouvernement, le premier revendiquant toujours de défendre l’union la gauche, la seconde affichant sa bonne volonté face à la démarche d’ouverture au centre de la part des socialistes.

La position de « neutralité » du PCF lors des votes sur les motions de censure revient, pour les raisons déjà exposées, à protéger le gouvernement de leur adoption, même quand les trois autres groupes et une partie des non-inscrits votent en leur faveur. À deux reprises cependant, le PCF décide de voter une motion de censure : les deux manquent d’être adoptées à trois ou cinq voix près, en raison de quelques défections, notamment de députés ultra-marins non-inscrits.

La (relative) protection contre les motions de censure est ce qui donne toute son efficacité au « 49.3 » d’usage illimité : en tout, les trois Premier ministres socialistes de la législature engagent leur responsabilité 39 fois pour 20 textes différents. Aux seules exceptions de la loi de finances pour 1989 et d’une loi de finances rectificative en 1988 et 1992, adoptées toutes les trois grâce à l’abstention des communistes, tous les textes budgétaires sont adoptés par « 49.3 ».

Mais tous les textes ne sont pas adoptés par cette procédure. Or, pour obtenir une majorité favorable à une loi, le gouvernement a besoin au moins de l’abstention, voire du vote favorable, soit du groupe communiste – qui vote généralement en bloc – soit d’une partie du groupe UDC – au sein duquel les votes différents sont beaucoup moins rares. Lors de l’ensemble des scrutins portant sur la totalité d’un texte de loi, les communistes votent favorablement ou s’abstiennent dans environ la moitié des cas, et s’opposent dans l’autre moitié ; les députés centristes votent « pour » ou s’abstiennent majoritairement dans un peu moins des deux tiers des cas, et votent donc majoritairement « contre » dans un peu plus d’un tiers des cas.

Alors même que l’UDC vote presque toutes les motions de censure de la législature, exceptées deux d’entre elles, ses membres facilitent donc l’adoption des textes lors des scrutins publics plus souvent que les députés communistes. À noter néanmoins que deux textes sont rejetés, même s’ils sont adoptés lors de lectures ultérieures du processus législatif ; mais que d’autres, au contraire, reçoivent des majorités bien au-delà des communistes et des centristes : la création du RMI est même votée à l’unanimité des groupes (avec des défections minoritaires à droite).

Le IXe législature n’empêche donc pas les gouvernements socialistes de gouverner, grâce à plusieurs éléments favorables : la majorité gouvernementale relative est très proche de la majorité absolue, un groupe sur sa gauche s’abstient presque toujours de voter la censure même s’il ne soutient pas toute sa politique et un autre groupe sur sa droite est également disposé à voter ses textes au cas par cas. L’usage massif du « 49.3 » fait le reste.

Les perspectives pour une XVIe législature sans majorité absolue

Que se passera-t-il maintenant que s’est réalisé l’hypothèse d’une majorité (très) relative de la coalition « Ensemble ! » après le second tour des élections législatives de 2022 ? Les soutiens du Président sont en minorité dans l’Assemblée nationale mais sont néanmoins la force la plus nombreuse, entourés sur leur gauche par les groupes de la NUPES (FI, PCF, EELV et PS) et sur leur droite par les partis de la droite classique (LR, UDI) et le Rassemblement national, ainsi que de divers non-inscrits indépendants ou dissidents, de la gauche à la droite.

La XVIe législature présente plusieurs différences avec le précédent de la IXe législature, qui rendent la tâche sans doute plus compliquée. D’abord, la majorité relative des soutiens du Président est sensiblement plus basse qu’en 1988, et l’addition des trois autres blocs dépasse aisément la majorité absolue sans avoir besoin de l’appoint d’élus non-inscrits. Ensuite, entre-temps, le « 49.3 » a été limité par la révision constitutionnelle de 2008 : il ne peut plus être utilisé que pour les lois budgétaires – pour l’État et la Sécurité sociale – ainsi qu’un autre texte par session. Cela laisse encore de la marge, mais impose tout de même une contrainte. Enfin et surtout, les forces en présence sont à première vue moins disposées à coopérer : rien ne garantit de la part d’aucun des autres blocs que « Ensemble ! » la même retenue que le PCF entre 1988-1993 à voter la censure.

Or, le gouvernement nommé par Emmanuel Macron ne pourrait se maintenir – et le « 49.3 » ne lui serait utile – que tant qu’une motion de censure n’est pas adoptée par une majorité absolue de députés. L’adoption de la censure nécessiterait que les autres groupes que ceux de la coalition présidentielle votent conjointement la même motion. Pendant la précédente législature, les socialistes ne votaient pas les motions déposées par la droite et la droite ne votait pas celles présentées par la gauche. Toutefois, dès lors que la perspective de renverser le gouvernement devient réelle, il est tout sauf certain que les opposants socialistes et de droite aient les mêmes scrupules à mêler leurs voix.

Le gouvernement issu du Président ne devrait donc sans doute pas pouvoir compter simplement sur l’absence de coalisation de ses opposants dans le vote conjoint d’une motion de censure pour rester en fonction, multiplier les « 49.3 » autant que possible et, pour le reste, rechercher des majorités au cas par cas. Un accord plus ou moins formel et plus ou moins large avec au moins une autre composante semble nécessaire pour assurer un minimum sa stabilité.

Puisqu’à première vue, toute entente avec la NUPES et le RN semble impensable (mais les circonstances peuvent changer étonnement en politique), la solution la plus évidente serait de se tourner vers la droite classique LR-UDI, et éventuellement, si cela est possible et pour compléter si besoin, vers des députés se revendiquant d’une gauche « Macron-compatible ». Et là, on en revient aux solutions évoquées précédemment : y aurait-il une vraie coalition et un contrat de gouvernement ? Ou un accord de soutien sans participation, garantissant au minimum la non-adoption des motions de censure tout renvoyant à une négociation pour chaque texte ?

Encore une fois, rien ne garantit à première vue que LR ou d’autres soit disposés à se prêter à un accord de cette nature, même aussi minimal : au contraire du PCF vis-à-vis du PS en 1988, LR n’a jamais gouverné le pays avec LREM et a toujours adopté jusqu’à présent une posture d’opposition. Les députés LR pourraient vouloir garder cette posture jusqu’au bout pour ne pas perdre électoralement sur leur droite, et penser pouvoir se refaire dans de prochaines élections.

Mais ils peuvent aussi saisir l’occasion d’influencer concrètement l’action gouvernementale plutôt que de prendre le risque d’être écrasés davantage encore entre Macron et le RN.

En bref, un dilemme entre une opportunité immédiate d’accéder au pouvoir et une opposition pariant sur le plus long terme, deux possibilités dont les conséquences électorales sont très incertaines. Et bien sûr, le parti peut aussi éclater en deux, sur ce choix politique et stratégique.

L’essentiel dépendra donc de la volonté (d’une partie) de LR (et/ou d’éventuels députés indépendants « divers gauche » ou socialistes) de laisser le gouvernement en place, donc de ne pas participer au vote de motions de censure, et d’adopter ou de laisser adopter des textes, dans un accord plus ou moins formalisé, qui pourrait aller du vrai contrat de gouvernement à des majorités négociées et renégociées à chaque fois selon les circonstances.

La solution ultime reste évidemment la dissolution de l’Assemblée nationale, dissolution que le Président Macron peut prononcer n’importe quand après les législatives de juin 2022 (puisque le délai d’une année ne s’impose qu’après des élections législatives provoquées par une précédente dissolution). Mais elle est une arme très incertaine, pour le Président comme pour tout le monde : le peuple restera libre de son choix aux élections législatives anticipées, et pourrait cette fois élire une majorité absolue, pour ou contre le Président … ou ne toujours pas en élire. Il est très difficile de prévoir en début de législature à qui profiterait une dissolution, et à quel moment, dans les prochains mois ou les prochaines années. Or, c’est précisément cette incertitude sur les effets d’une dissolution qui peut encourager les uns et les autres à faire des efforts de négociation.

Les députés de droite, selon qu’ils pensent qu’une dissolution risquerait de les renforcer ou au contraire de leur faire perdre leur moyen de pression, peuvent ainsi parier sur une opposition frontale pour regagner le pouvoir ultérieurement, ou au contraire juger plus efficace et plus prudent de coopérer avec le Président Macron, voire de gouverner avec lui. Le chef de l’État quant à lui peut espérer que le peuple, lassé du désordre et de l’instabilité, préfèrera lui donner enfin le pouvoir total qu’il leur avait réclamé ou au contraire craindre d’être davantage encore sanctionné et affaibli. Dès qu’il pensera pouvoir gagner une majorité absolue à l’issue d’une dissolution, il la prononcera, mais rien ne garantit que ce moment vienne. Son principal avantage ici est de maîtriser le calendrier électoral, mais cela ne fait pas tout.

Bref, tout dépendra de l’évaluation, par nature incertaine, que feront les uns et les autres de ce qu’ils peuvent engranger à court terme, comme influence sur l’action publique, et à plus long terme, comme victoires électorales. En tout état de cause, les uns comme les autres seront tôt ou tard responsables devant le peuple souverain de leurs choix pendant la législature, complète ou écourtée par une dissolution, et celui-ci tranchera en dernier ressort.

L’absence de majorité absolue pour une seule force politique, dès lors qu’aucune n’a remporté beaucoup plus d’un quart des suffrages exprimés avec plus de 50% d’abstention, n’est en tout cas nullement quelque chose à craindre : elle ne peut que forcer les parlementaires et les partis à sortir des postures parfois artificielles, encourager des compromis et opérer des clarifications. La concentration de tous les pouvoirs dans une seule coalition appuyée sur une base électorale très minoritaire et considérant toutes les autres forces comme des ennemies n’est pas saine démocratiquement.

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